SAR a co-organizat conferința „Monitorizarea Guvernului: Măsurarea riscurilor de corupție în datele privind achizițiile publice”

Pe data de 23 martie 2016, Societatea Academică din România (SAR), împreună cu Institutul pentru Transparență Guvernamentală (Budapesta), Consiliul Concurenței și Agenția Națională pentru Achiziții Publice au organizat conferinţa intitulată „Monitorizarea Guvernului: Măsurarea Riscurilor de Corupţie în Datele privind Achiziţiile Publice”.

La discuții au participat Președintele Agenției Naționale pentru Achiziții Publice (ANAP), domnul Bogdan Pușcaș, Președintele Consiliului Concurenței (CC), domnul Bogdan Chirițoiu, Directorul Direcției Licitații și Petiții din cadrul Consiliului Concurenței, doamna Grațiela Gheorghe, Președintele Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor (CNSC), domnul Silviu Popa, cercetătorii Institutului pentru Transparență Guvernamentală (GTI), Mihaly Fazekas și Agnes Czibik. Evenimentul a fost moderat de către Valentina Dimulescu, coordonatorul proiectului ANTICORRP (SAR).

Întâlnirea s-a axat pe problematica monitorizării cheltuirii banului public prin accesul la date obiective despre atribuirea și implementarea contractelor de achiziții publice. În ciuda importanţei enorme şi a faptului că multe date sunt publicate pe Tenders Electronic Daily (TED) − Suplimentul la Jurnalul Uniunii Europene pentru achiziții publice şi pe site-uri naţionale, date accesibile, reutilizabile şi de calitate despre acestea încă reprezintă o problemă la nivelul Uniunii Europene (UE). Această situaţie reduce posibilitatea de a examina tendinţele pe termen lung şi de a urmări performanţa individuală a entităților din mediul public sau privat, întrucât datele sunt accesibile numai ca piese separate și, de multe ori, deținute și/sau folosite numai de către experți. Astfel, nu se poate răspunde la întrebări simple, dar cruciale precum ce sume a câştigat o firmă anume din fonduri publice înainte şi după alegeri.

În acest sens, a fost prezentată o unealtă de avertisment timpuriu – dezvoltată de către cercetătorii GTI cu sprijinul proiectului de cercetare PC 7 ANTICORRP – care ar putea creşte eficienţa mecanismelor de control care protejează resursele statului.

Mihaly Fazekas, președintele GTI, a subliniat faptul că analizele referitoare la nivelul și natura corupției dintr-o țară care se axează doar pe percepții și nu pe estimări bazate pe date concrete duc la afirmații simpliste și neadevărate. Prin urmare, scopul cercetării prezentate în cadrul evenimentului este acela de a investiga corupția în achizițiile publice la nivel sistemic folosind un volum mare de date (big data), interconectarea mai multor tipuri de baze de date, crearea unor metode obiective de analiză și aplicarea lor practică pentru a veni în sprijinul tuturor jucătorilor din domeniul achizițiilor publice. Mai precis, cercetarea se concentrează pe incidența și nu pe forma corupției din acest sector.

Domnul Fazekas a prezentat metodologia din spatele așa numitului Indice de Risc de Corupţie (IRC) care este aplicat asupra contractelor publicate în TED. IRC este un sistem de evaluare bazat pe indicatori obiectivi, agregați și gândiți în funcție de specificul fiecărei țări analizate. Astfel, IRC poate fi folosit pentru a estima riscul de corupţie la nivel de contract în fiecare Stat Membru.

Principalele concluzii referitoare la situația corupției în achizițiile publice din România sunt următoarele:

1. România este pe primul loc în UE în ceea ce privește volumul și calitatea informațiilor oferite per contract publicat în TED. Aceste date nu sunt neapărat și corecte în fiecare caz, dar spre deosebire de țările cu cele mai puține date disponibile (Finlanda, Spania și Suedia) care au o rată medie de eroare administrativă între aproximativ 32% și 40%, România are o rată de numai 0.2%.

2.  România se află în mijlocul clasamentului în ceea ce privește frecvența atribuirii contractelor de achiziții unui singur ofertant (22% dintre cazuri). Situația este mai bună decât în țări precum Lituania, Grecia și Italia, dar mai rea decât în Slovenia, Bulgaria, Letonia și chiar și media instituțiilor UE (acestea pot atribui contracte la fel ca Statele Membre).

3. România este pe primul loc în UE în ceea ce privește costul corupției în achizițiile publice. Din cauza riscului mărit de corupție, măsurat prin IRC, care, în cazul României înregistrează prezența mai multor indicatori de risc, prețul mediu per contract este mai mare cu aproximativ 33% decât în restul țărilor europene.

Ideea nu este aceea că nu există corupție în celelalte țări, ci faptul că aceasta costă mai puțin. Corupția nu poate fi eliminată în întregime, dar impactul ei poate fi minimizat. Accentul nu ar trebui să fie pus pe măsuri punitive, ci mai degrabă pe obligarea celor implicați de a livra rezultatele stabilite în contracte și de a le livra la un preț care să respecte principiul cost-eficiență.

Atunci când ne referim la conceptul de captură a statului trebuie să vedem corupția precum o rețea. Nu se va reuși eradicarea corupției prezentă în sectorul public eliminând 10-15 jucători pentru că rețeaua va continua să existe. De aceea, pedepsirea penală a corupților este importantă, dar este vital să acționezi și asupra oportunităților de corupție, asupra acelor aspecte care permit creșterea corupției. În alte cuvinte, trebuie abordată natura sistemică a corupției.

Prezentarea se poate descărca de aici.

 

Agnes Czibik, cercetător GTI, a prezentat aplicarea practică a IRC vizavi de contractele românești prin intermediul website-ului http://ro.tendertracking.eu/

Website-ul oferă utilizatorului diverse filtre detaliate prin intermediul cărora acesta poate vizualiza atât informații descriptive, cât și IRC-ul contractelor atribuite, autorităților contractante și al firmelor câștigătoare. În plus, baza de date a contractelor atribuite poate fi descărcată într-un format deschis și reutilizabil (open data). De asemenea, portalul permite interacțiunea utilizatorului cu administratorii acestui instrument (postarea de comentarii, poze etc).

Prezentarea se poate descărca de aici.

Bogdan Pușcaș, Preşedintele Agenţiei Naţionale pentru Achiziţii Publice (ANAP), a subliniat faptul că este vitală adoptarea la termen (18 aprilie) de către Parlament a pachetului noilor legi în domeniul achizițiilor publice, întrucât va duce atât la prejudicii de imagine, cât și pecuniare la adresa întregii societăți (absorbția fondurilor europene, penalizări prin procedura de infringement).

În plus, noul pachet legislativ urmărește creșterea nivelului de transparență a procesului achizițiilor publice, fapt ce implică scăderea indicelui de corupție. S-a urmărit asigurarea simplității și stabilității legislative în același timp cu stabilirea unor norme de aplicare detaliate pe fiecare dintre cele 3 legi (achizițiile clasice, legea concesiunilor și legea achizițiilor sectoriale). Nivelul terțiar (instrucțiuni și ordine ale Președintelui ANAP) se va adresa problemelor punctuale și specificităților unei achiziții sau unei etape bine definite din procesul de achiziții.

ANAP este activ implicată într-un screening detaliat al tuturor comportamentelor de pe piața românească din perspectiva rolului său preventiv. ANAP verifică cu celeritate corectitudinea documentațiilor de atribuire și le validează înainte de publicarea acestora în SEAP contribuind astfel la profesionalizarea practicienilor în achiziții – un aspect ce va fi continuat și îmbunătățit prin noua legislație. De asemenea, termenele de verificare au fost înjumătățite pentru a fluidiza procesele de achiziții.

Numărul autorităților contractante înregistrate în SEAP a crescut constant, dar numai 3000 sunt active. Prin urmare, conform noii legislații, până în decembrie 2016, toate procedurile de achiziții peste pragurile oficiale vor fi realizate online, iar până în 31 decembrie 2018, absolut toate procedurilor vor avea loc online.

S-a observat o apetență crescută a autorităților contractante de a folosi Anexa 2B (servicii exceptate de la procedura normală și care sunt supuse unor norme procedurale interne, publicarea fiind realizată dacă pragul depășeste normele stabilite intern) în derularea achizițiilor – numărul contractelor a crescut, dar valoarea acestora a scăzut. Prin urmare, ANAP tinde spre o recalibrare a funcției de monitorizare, supraveghere și control.

În funcția sa de monitorizare anuală, ANAP a identificat 4 tipuri de nereguli a anunțurilor de atribuire:

  1. Contracte atribuite cu mai puțin de 10% din valoarea estimată;
  2. Contracte atribuite la valori mai mici de 85% din valoarea estimată (2015 fiind un an vedetă în acest sens);
  3. Contracte atribuite în aria 95% – 100% din valoarea estimată cu un singur ofertant;
  4. Contracte care au depășire de termen la publicarea anunțului de atribuire.

România este o țară atipică, întrucât creșterea numărului de competitori nu rezultă neapărat în scăderea costurilor contractelor. În România se observă tendința ofertării voite sub valoarea estimată indiferent de numărul ofertanților. Un motiv este acela că ofertanții se așteaptă ca prin implementarea contractului să-și optimizeze indicatorii economici.

O altă problemă este aceea că în Sistemul Electronic de Achiziții Publice (SEAP) există valori eronate ale contractelor, îngreunând astfel munca tuturor celor care doresc să monitorizeze domeniul achizițiilor.

De la noul cadru legislativ ANAP își dorește trei lucruri:

  1. autoritățile contractante să cheltuie banii publici precum ar cheltui proprii banii;
  2. majoritatea procedurilor inițiate să se finalizeze cu un contract;
  3. modalitatea de cheltuire a banului public să fie cât mai transparentă pe tot parcursul implementării unui contract.

ANAP urmărește, prin transpunerea noului pachet legislativ, regândirea și flexibilizarea întregului proces al achizițiilor publice. Mai mult decât atât, în lunile aprilie și mai vor fi publicate noi instrucțiuni care vor aduce exemple de bune și proaste practici și vor furniza ghidare pas cu pas (ex: experiență specifică, modul de interpretare a serviciilor intelectuale, etc) pentru cei care lucrează în acest domeniu.

Grațiela Gheorghe, Director, Direcţia Licitaţii şi Petiţii, Consiliul Concurenţei (CC) a salutat inițiativa prezentată și a subliniat importanța cooperării interinstituționale între entitățile statului direct implicate în domeniul achizițiilor publice oferind drept exemplu practic crearea Modulului de Licitații Trucate. Acesta are drept scop transmiterea rapidă a informațiilor relevante între instituțiile statului tocmai pentru a putea asigura corectitudinea achizițiilor publice, sănătatea mediului concurențial și reducerea fenomenului de corupție.

De asemenea, CC are o foarte bună colaborare cu DNA și DIICOT, întrucât înțelegerile dintre autoritățile contractante și ofertanți sunt de obicei dublate de fapte anticoncurențiale; mai precis, de o simulare a concurenței între ofertanți. Aspectele penale sunt investigate de organele Parchetului, pe când cercetarea și sancționarea aspectelor anticoncurențiale sunt de competența CC. În plus, CC se implică activ atât în ceea ce privește prevenția – prin emiterea de recomandări vizavi de noul pachet legislativ –, cât și investigarea și sancționarea practicilor anticoncurențiale.

Silviu Popa, Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (CNSC), a prezentat succint activitatea CNSC pe anul 2015: s-au întregistrat 2600 de contestații (35% admise, 65% respinse), iar 16% din total s-au referit la documentația de atribuire, procentaj ce a scăzut și datorită controlului efectuat de ANRMAP, actualul ANAP. În plus, 84% dintre contestații s-au referit la evaluarea ofertelor de către autoritățile contractante. Într-o piață de 15 mld euro, CNSC a dispus măsuri de remediere a unor proceduri de atribuire în valoare de peste 2,5 mld euro și a anulat proceduri în valoare de 1,5 mld euro.

Domnul Popa a afirmat că României i-a luat mai bine de 9 ani ca să transmită informații complete către UE, dar în ceea ce privește percepția corupției suntem pe primul loc, fapt ce duce la o creștere a prețurilor cu aproximativ 35% la media prețurilor pieței unice. Acest lucru ne costă pe noi toți și ne afectează calitatea vieții, iar schimbarea acestui fapt va necesita eforturi foarte mari. În acest sens, noul pachet legislativ va fi extrem de important. La final, domnul Popa a îndemnat toți actorii implicați să depună eforturile necesare ca acest pachet să fie promulgat la timp.

Valentina Dimulescu, cercetător SAR, a subliniat faptul că rezultatul cercetării și instrumentul prezentat indică importanța accesului la date corecte și în format deschis. Orice intervenție a statului trebuie să fie evidence-based, bazată pe analize de date concrete. De asemenea, autoritățile staului s-ar putea să nu recunoască sau să nu își dea seama că există o problemă într-un anumit sector. Prin urmare, punerea la dispoziție a datelor atât mediului privat, cât și celui nonguvernamental le dă posibilitatea acestor doi actori de a realiza analize independente tocmai pentru a veni în ajutorul statului.

Bogdan Chirițoiu, Președinte, Consiliul Concurenţei, a subliniat faptul că nu legislația constituie o problemă, CC fiind mulțumit de forma noilor legi aflate în Parlament. Acesta a sugerat că s-ar putea pune mai mult accent pe monitorizarea modului în care legea este aplicată și pe identificarea tranzacțiilor care sunt suspecte.

În schimb, una dintre principalele preocupări este baza de date, știut fiind faptul că SEAP nu este suficient de util pentru instituții, precum CC, care încearcă să identifice suspiciuni (ex: dispersia prețului mediu pentru bunuri omogene pentru a identifica zonele unde există prețuri de achiziție suspect de mari, numărul de ofertanți, pattern-uri de licitație, rotația câștigătorilor, etc) prin agregarea și prelucrarea de date în mod sistematic. Astfel, nu se va depinde de sesizările care vin din partea autorităților contractante, care poate nici nu pot identifica astfel de înțelegeri, sau a firmelor private.

Domnul Chirițoiu și-a exprimat surprinderea că în România există date numeroase și de calitate și a adresat celor din sală întrebarea: dacă există date atât de bune, când le-am folosit?

Genul de analize prezentate în cadrul evenimentului nu există în România, ci în alte țări precum Coreea de Sud și Mexic.

Domnul Fazekas a răspuns spunând că datele din România sunt mai bune – în ceea ce privește standardele minime de calitate – în comparație cu cele din alte țări, dar nu per total. Problemele legate de datele din România se referă la informații privitoare la prețuri, printre care și prețul final al unui contract atribuit și modificat ulterior prin acte adiționale. Această informație crucială este raportată doar de câteva țări europene.

Măsurarea prețului unui contract este un aspect complicat, depinzând de produs/serviciu în sine. Spre exemplu, dacă ne referim la construcții, ar fi nevoie să separăm contractul în diferitele sale componente. Conform unui studiu al Curții Europene de Audit, costul cel mai scăzut (cost per Km) în ceea ce privește construcția de autostrăzi prin fonduri europene se înregistrează în Germania deși costul de input (costul muncii, materiale etc) este cel mai ridicat în această țară. Prin urmare, concurența joacă un rol deoarece costul de input este mai scăzut în țări precum Polonia, dar costul final al autostrăzilor este mai mare.

Analiza automată a unui volum mare, agregat de date (big data) trebuie folosită în evaluarea implementării legii la nivelul pieței pentru că nu există resursele umane necesare pentru examinarea a milioane de contracte. Astfel se pot concentra resursele limitate de investigare acolo unde se identifică potențiale riscuri.

Un reprezentant al Companiei Naționale Poșta Română a atras atenția asupra faptului că un indicator important al riscului de corupție îl reprezintă și valoarea estimată a unui contract stabilită la nivelul autorității contractante. Problema majoră este faptul că nu există mijloace clare și nici oficiale de estimare a valorii, ci aceasta se stabilește pe baza contractelor atribuite anterior de către autoritate. Acesta este și unul dintre motivele pentru care se poate observa o fluctuație a valorii atribuite în relație cu valoarea estimată, întrucât valoarea estimată ar trebui să fie în media pieței. Prin urmare, valoarea atribuită nu este întotdeauna cel mai precis indicator al riscului de corupție. De asemenea, acesta a atras atenția asupra necesității unei mai bune monitorizări a achizițiilor realizate pe loturi din sectoarele telecomunicații și IT.

Pentru detalii suplimentare referitoare la cercetarea și website-ul prezentat, persoana de contact este Ágnes Czibik, e-mail: aczibik@govtransparency.eu

Proiectul think tank-ului Government Transparency Institute (Budapesta) a fost finanţat prin programul „Technological innovation for policy research for think tanks” al Open Society Foundations.

10_edited

28  7_edit 4_edit Eveniment 23 martie 201646

One Response to SAR a co-organizat conferința „Monitorizarea Guvernului: Măsurarea riscurilor de corupție în datele privind achizițiile publice”

  1. Pingback: SAR a co-organizat conferința „Monitorizarea Guvernului: Măsurarea riscurilor de corupție în datele privind achizițiile publice | SN-SEAP

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*